Asignatura Pendiente: La Autonomia Fiscal

Asignatura pendiente: la autonomía fiscal

La Razón, 10 de julio de 2010.
Sin duda, es posible que lo anteriormente señalado sea más un tema de expectativas, sin embargo, haciendo una recapitulación, recordemos que la organización y estructura del Estado señalada por la CPE conceptualiza al nuevo Estado con cinco gobiernos y cuatro formas de autonomía, una de ellas la autonomía indígena originario campesina (IOC) con un alcance distinto al resto y de naturaleza cuasi federal.
Todos los gobiernos cuentan con autoridades tanto ejecutivas como legislativas elegidas por el voto ciudadano. Además de la ruptura del monopolio legislativo del nivel nacional, a través de la facultad legislativa concedida a los gobiernos autónomos, exceptuando a la autonomía regional. También, por división exquisita de la malla competencial no sólo por tipo de competencia, sino por gobierno y por facultad competencial. Finalmente, por la posibilidad de crear impuestos y una nueva institucionalidad de espacios de coordinación intergubernamental, necesarios para no tornar inconexa la gestión de un mismo territorio con varios gobiernos autónomos gobernando.
Dentro de esta vorágine, fue esencial descentralizar el ingreso, brindando la oportunidad a los gobiernos autónomos a proponer y determinar nuevos tributos para su financiamiento, siempre que estos no sean análogos a los ya existentes o generen mayores costos de transacción en su operación o en las jurisdicciones donde se aplican. Todo un desafío en materia tributaria cuando existe la sensación de que los grandes campos del sistema tributario de base contributiva parecen estar “copados”, ya que en la actual estructura, salvo por la ausencia de impuestos al ingreso de las personas naturales, ésta es concordante con todos aquellos hechos imponibles tradicionalmente gravados por los sistemas tributarios internacionales.
Sin embargo, la LCDI carece de imaginación en este sentido y no aceptó el desafío, porque no realiza modificaciones de fondo a la actual clasificación y definición de impuestos, manteniendo todo aquello que se ocupa para el financiamiento del anterior esquema, es decir, un Estado simple, desconcentrado y descentralizado, sólo municipalmente. Es una ley que consolida el antiguo sistema de clasificación de impuestos de dominio nacional, departamental y municipal, sin alterar el hecho generador, la base imponible, los criterios de cobro o factores de distribución. Además, con una fuerte presencia del nivel central en la legislación y reglamentación tributaria de las Entidades Territoriales Autónomas (ETA), aspecto ambiguo, por ser una competencia compartida y no exclusiva nacional. En otras palabras, hacia adelante, la creación o modificación de impuestos departamentales o municipales requiere sino de ley nacional, al menos de decretos reglamentarios; sin duda, una asignatura polémica en un Estado autonómico.
El Estado cambia, la forma de financiamiento no. Desde el siglo pasado, el Estado boliviano sufre el síndrome del “extractivismo”; las fuentes de financiamiento no se modifican para un Estado monoproductor, continúan siendo las mismas; es decir, el aprovechamiento de recursos naturales sin valor agregado y las formas de explotación también, dependencia de los precios internacionales y no de la capacidad y tecnología en los procesos de producción, en general, sin valor agregado.
Podríamos ensayar tres razones en el plano técnico para no haber reformado el sistema de financiamiento del actual régimen de autonomías, altamente inequitativo tanto desde la equidad interpersonal como desde la equidad interregional. La primera es alta sensibilidad y “apropiaciones” —regionales y corporativas— que existen sobre la participación y beneficios de las rentas de los recursos naturales; la segunda, el alto control que mantiene la autoridad en materia fiscal sobre el sistema de explotación y comercialización de los recursos naturales, en especial en el sector de hidrocarburos, por su dominio sobre la declaración de ingresos por esta materia, por el poder en los ajustes a las variaciones de los precios internacionales, la forma de su inscripción en el presupuesto nacional, los criterios de reparto y distribución sobre bases de ingresos “efectivas”; y, finalmente, la tercera, por la aversión tanto del nivel nacional como de las ETA, a considerar el traspaso de potestades tributarias y perpetuar la pereza fiscal, ya que hoy los criterios de reparto, por población y por zona productora, no premian ni castigan a las malas gestiones públicas nacionales ni subnacionales.
La LMAD depositó sus esperanzas de un nuevo régimen fiscal para la autonomías en la Ley de Clasificación. A pesar de ello, esta ley no incorporó una renovada definición de ingresos o creación de dominios tributarios o, quizá, una nueva forma de coparticipación de éstos, o la cesión parcial de algunos impuestos que podrían administrarse mejor en los departamentos o municipios, o también el control o procesos coactivos compartidos o delegados a los gobiernos autónomos. Finalmente, por las posibilidad de crear sobretasas de algunos impuestos que podrían generar mayores recaudaciones tanto para el gobierno nacional como para los gobiernos autónomos.
El ejercicio pleno de la autonomía no reside exclusivamente en la autonomía política y administrativa, como generalmente se piensa, sino también en la capacidad fiscal de financiar el gasto autónomo con ingresos autónomos. Allende de las dificultades que ya tienen las ETA para enfrentar los altos y crecientes costos de múltiples formas de autonomías, que no sólo exteriorizados en el crecimiento de la burocracia estatal, sino también en la demanda por más infraestructura, equipamiento, sistemas y asesoramiento.
La auténtica autonomía se sostiene sobre la base de la suficiencia fiscal (necesidades de gasto son cubiertas por los esfuerzos fiscales propios). Por ello, la LCDI debería haber jugado un rol más importante para fortalecer la autonomía fiscal y el blindaje de las finanzas del nivel central y los gobiernos autónomos, a los volátiles precios internacionales del petróleo y los minerales.

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