El nuevo Estado Boliviano Multi-Autonómico y Tetra-Gubernamental, que también dejo de ser Unitario al romperse –parcialmente- el monopolio legislativo de la Asamblea Legislativa Plurinacional, debido a las atribuciones legislativas conferidas a las entidades territoriales autónomas, tiene un desafío de alta complejidad y avanzada tecnología para poner en marcha el régimen de autonomías y en especial, aquel determinado para las Autonomías Indígena Originario Campesinas (AIOC´s).
Por las características del Régimen de AIOC´s, que no se circunscribe a la tercera parte de la Constitución, se halla más cercano al modelo federal que el resto de formas de autonomía establecidas en la Constitución Política del Estado (CPE). Es el régimen más autónomo entre las autonomías, utiliza la categoría de “autogobierno” en su legislación(art.290,II), pueden actuar de acuerdo con “normas y procedimientos propios”(art.190.I); no se subordinan necesariamente a la Constitución, llegando inclusive a incorporar la curiosa fórmula de actuación “en armonía” con ésta (art.290,II); es la única autonomía que incorpora la posibilidad interna de la “consulta”(art. 30,II,15) en vez del “referendo” y, finalmente, por ser el único régimen de autonomía que puede sustituir a otras autonomías, desplazando municipios y regiones (art.295,II), que en síntesis, hacen de las AIOC´s un régimen extraordinario y superior en jerarquía al resto de formas de autonomía definidas en la CPE.
El concepto de las AIOCs se transversaliza a lo largo de toda la Constitución, y se expresa en lo político, administrativo y también en materia del uso y aprovechamiento de los recursos naturales, materias que demandan consulta previa y obligatoria a los pueblos y naciones indígenas originario campesinas y la participación en el beneficio de la explotación de los recursos naturales en sus territorios (art.30,II,16-17). Sin duda, los futuros Gobiernos Autónomos IOC´s junto al Gobierno Nacional, se hallan en una categoría superior de las autonomías departamentales, municipales y regionales, lo cual contradice la majestuosa declaración de igualdad de rango constitucional de la CPE (art. 276). Corolario, la autonomía más fuerte es la AIOC´s, la autonomía más débil, que en strictu sensu no debería llamarse autonomía, es la Regional.
Hoy la ruta inmediata y menos complicada para conformar las nuevas AIOCs es ocupar el territorio, el conocimiento y la experiencia del municipio y sus actores territoriales. Según Albó y Romero (2009) existen 187 municipios con alta presencia indígena (57% del total) y 73 municipios totalmente indígenas (22% del total). Otros autores como Colque (2009), estiman que los municipios urbanos con alta presencia indígena podrían incorporar también una nueva figura territorial en las ciudades conurbadas y de naturaleza metropolitana.
Las once AIOC´s que arrancan sobre la base territorial del municipio y que pronto podrían convertirse en 73, no parten necesariamente de cero,marcharán sobre la plataforma de la experiencia municipal y de las formas de organización indígenas y campesinas ancestrales que de forma híbrida se expresaron en la operación de muchos Gobiernos Municipales Indígenas que hasta ahora funcionaron con mayor o menor éxito vía la Ley de Participación Popular.
Los incentivos para que las comunidades y pobladores de determinados territorios opten más por la Autonomía Indígena Originario Campesina que por la Autonomía Municipal o Regional, son enormes. Los campos de poder político, márgenes de acción competencial, la consulta previa y beneficio sobre la explotación de los recursos naturales, la aplicación de normas y procedimientos propios y, fundamentalmente, la posibilidad de recuperar los territorios ancestrales y reconstitución de los mismos, sitúan al régimen de AIOC’s, como una forma aventajada para el ejercicio pleno de la autonomía en el territorio.
Por ello, esta gran oportunidad, también corre el riesgo de convertirse en su mayor amenaza. Sin duda, el desafío es enorme y las expectativas son grandes, porque estas autonomías tienen la enorme responsabilidad de mostrar que existe una forma alternativa de mejor gestión del territorio; porque necesitan poner en práctica todo el conocimiento ancestral, normas, autoridades y procedimientos propios en el ejercicio de la autonomía y gestión de sus territorios; porque deben probar que con la autodeterminación de los pueblos y naciones indígenas se puede vivir mejor. La AIOC es también una esperanza para aquellos municipios “pequeños” que bordearon la inviabilidad administrativa, económica y fiscal, territorios en los cuales en más de una década de municipalismo no logró grandes transformaciones.
Hoy lo ojos están puestos en estas 11 Autonomías Indígenas Originario Campesinas y su enorme desafío. Ignorando ellas, que serán el ejemplo a seguir sobre todo aquello que se debe hacer y aquello que no. La CPE señala todas las condiciones favorables para superar el pasado inmediato. En síntesis en el actual contexto, las AIOC’s, no deben ni pueden fracasar.
miércoles, 21 de julio de 2010
El Regimen Multiautonomico y Tetragubernamental boliviano
La próxima aprobación de la Ley Marco de Autonomía y Descentralización (LMAD), es una invitación al análisis sobre las implicancias del nuevo régimen autonómico planteado por la Constitución Política del Estado. Esta LMAD será la primera ley en ser aprobada por 2/3 de los miembros de la Asamblea Legislativa Plurinacional (ALP) , y que por su alta convocatoria y movilización social supone la realización de los mayores esfuerzos por difundirla, debatirla y finalmente consensuarla.
El régimen autonómico y la forma de construcción de la LMAD será clave para interpretar y precisar la división y distribución de las 199 competencias. De igual forma, para conformar la nueva institucionalidad que demanda el régimen de autonomía, entre consejos de coordinación y órganos acreditadores; así también, para los contenidos y límites de los 347 mecanismos normativos entre los que se encuentran 9 estatutos departamentales, 1 estatuto de autonomía regional, 11 estatutos Indígena Originario Campesino -o como se denominen por normas y procedimientos propios- y 326 cartas orgánicas municipales y además, necesariamente el fortalecimiento al Tribunal Constitucional, en materia de dictámenes constitucionales y solución de conflictos inter-jurisdiccionales en el régimen multi-autonómico.
La Tercera Parte de la CPE señala el tránsito de un modelo hasta ahora Bi-gubernamental, (gobierno nacional y municipal), a un Estado Multi-autonómico y Tetra-gubernamental , por las formas diversas de autonomía de dispar jerarquía, contrarias a su misma propia declaración del Art. 276, y con cuatro gobiernos que podrían estar legislando, reglamentando y operando políticas públicas sobre un mismo territorio, como podría darse en el caso de las 7 competencias compartidas del Art. 299.
Como se puede colegir nada marginal, por el contrario esta es una ley central para un proceso técnico y político de alta tecnología. Por ello, asoman las siguientes preguntas ¿Requerimos una LMAD larga y ampliamente “legisladora” o, por el contrario, relativamente corta y simplificadora, dejando “el resto” a los sectores y gobiernos autónomos? ¿Legislará el régimen fiscal de financiamiento a las autonomías, (por cierto, tratado con descuido en el texto constitucional si se la compara con el tratamiento competencial), o se limitará a la menor cantidad de materias posibles para evitar ruido y posibles conflictos fuera y al interior del gobierno nacional?
¿Qué tipo de LMAD necesitamos para un régimen autonómico complejo, ambiguo y costoso para el débil y precario Estado boliviano? ¿Cuánto puede costar diseñar, legislar, reglamentar, financiar y finalmente operar, semejante marco constitucional nacional y sub-nacional? ¿Cuál es el costo de conformar los cuerpos ejecutivos y legislativos (por ahora 4 y ya no 2)? ¿Cuál será el precio que debemos pagar por los altos costos de transacción para dirimir conflictos inter-jurisdiccionales, colisiones competenciales y sobreposición de proyectos e inversiones en un mismo territorio?
La LMAD, tiene sin duda dos aéreas sustanciales de trabajo, por un lado la interpretación y por otro, la precisión de la división y distribución de competencias que la CPE dispone; dos tareas impostergables que suponen vocación descentralizadora para el avance del proceso autonómico.
Un segundo elemento, estriba en retornar en la medida de lo posible a lo sencillo; es decir, debería la LMAD simplificar el modelo autonómico, hacerlo más llano, acorde a las capacidades de la institucionalidad estatales, en directa relación con las debilidades de las entidades territoriales sub-nacionales, dos de ellas en formación (Autonomías Indígenas Originarias Campesina y Autonomía Regional) , en síntesis, algo más factible en el marco de los tiempos de reforma, donde todo parecer ser parte de un estado en permanente suspensión.
El proceso del diseño de las nuevas instituciones, los procedimientos y su financiamiento, sin duda, es todo un desafío para la teoría, la técnica y los métodos científicos más sofisticados en el área de la descentralización; sin embargo, son toda una amenaza para las frágiles condiciones institucionales de un Estado como el boliviano que además se halla en tránsito, aspecto que lo vuelve aún más vulnerable.
Parece sensato posponer los procesos de medición de capacidades y acreditaciones institucionales para ejercer la demanda de competencias, costeo, retiro, traspaso, asunción y finalmente ejercicio de las mismas, puesto que podrían complejizar aún más toda esta etapa inicial. Me inclino por un segundo momento para ella, posterior al asentamiento y reacomodo de las entidades territoriales, en sus roles y responsabilidades de acuerdo al nuevo marco autonómico, lo cual no significa postergar la aprobación de la LMAD, sino otorgar un tiempo prudente que garantice la adaptación de las entidades territoriales a los nuevos desafíos de la gestión Multi-autonómica y Tetra (cuasi Penta)-gubernamental del territorio.
El régimen autonómico y la forma de construcción de la LMAD será clave para interpretar y precisar la división y distribución de las 199 competencias. De igual forma, para conformar la nueva institucionalidad que demanda el régimen de autonomía, entre consejos de coordinación y órganos acreditadores; así también, para los contenidos y límites de los 347 mecanismos normativos entre los que se encuentran 9 estatutos departamentales, 1 estatuto de autonomía regional, 11 estatutos Indígena Originario Campesino -o como se denominen por normas y procedimientos propios- y 326 cartas orgánicas municipales y además, necesariamente el fortalecimiento al Tribunal Constitucional, en materia de dictámenes constitucionales y solución de conflictos inter-jurisdiccionales en el régimen multi-autonómico.
La Tercera Parte de la CPE señala el tránsito de un modelo hasta ahora Bi-gubernamental, (gobierno nacional y municipal), a un Estado Multi-autonómico y Tetra-gubernamental , por las formas diversas de autonomía de dispar jerarquía, contrarias a su misma propia declaración del Art. 276, y con cuatro gobiernos que podrían estar legislando, reglamentando y operando políticas públicas sobre un mismo territorio, como podría darse en el caso de las 7 competencias compartidas del Art. 299.
Como se puede colegir nada marginal, por el contrario esta es una ley central para un proceso técnico y político de alta tecnología. Por ello, asoman las siguientes preguntas ¿Requerimos una LMAD larga y ampliamente “legisladora” o, por el contrario, relativamente corta y simplificadora, dejando “el resto” a los sectores y gobiernos autónomos? ¿Legislará el régimen fiscal de financiamiento a las autonomías, (por cierto, tratado con descuido en el texto constitucional si se la compara con el tratamiento competencial), o se limitará a la menor cantidad de materias posibles para evitar ruido y posibles conflictos fuera y al interior del gobierno nacional?
¿Qué tipo de LMAD necesitamos para un régimen autonómico complejo, ambiguo y costoso para el débil y precario Estado boliviano? ¿Cuánto puede costar diseñar, legislar, reglamentar, financiar y finalmente operar, semejante marco constitucional nacional y sub-nacional? ¿Cuál es el costo de conformar los cuerpos ejecutivos y legislativos (por ahora 4 y ya no 2)? ¿Cuál será el precio que debemos pagar por los altos costos de transacción para dirimir conflictos inter-jurisdiccionales, colisiones competenciales y sobreposición de proyectos e inversiones en un mismo territorio?
La LMAD, tiene sin duda dos aéreas sustanciales de trabajo, por un lado la interpretación y por otro, la precisión de la división y distribución de competencias que la CPE dispone; dos tareas impostergables que suponen vocación descentralizadora para el avance del proceso autonómico.
Un segundo elemento, estriba en retornar en la medida de lo posible a lo sencillo; es decir, debería la LMAD simplificar el modelo autonómico, hacerlo más llano, acorde a las capacidades de la institucionalidad estatales, en directa relación con las debilidades de las entidades territoriales sub-nacionales, dos de ellas en formación (Autonomías Indígenas Originarias Campesina y Autonomía Regional) , en síntesis, algo más factible en el marco de los tiempos de reforma, donde todo parecer ser parte de un estado en permanente suspensión.
El proceso del diseño de las nuevas instituciones, los procedimientos y su financiamiento, sin duda, es todo un desafío para la teoría, la técnica y los métodos científicos más sofisticados en el área de la descentralización; sin embargo, son toda una amenaza para las frágiles condiciones institucionales de un Estado como el boliviano que además se halla en tránsito, aspecto que lo vuelve aún más vulnerable.
Parece sensato posponer los procesos de medición de capacidades y acreditaciones institucionales para ejercer la demanda de competencias, costeo, retiro, traspaso, asunción y finalmente ejercicio de las mismas, puesto que podrían complejizar aún más toda esta etapa inicial. Me inclino por un segundo momento para ella, posterior al asentamiento y reacomodo de las entidades territoriales, en sus roles y responsabilidades de acuerdo al nuevo marco autonómico, lo cual no significa postergar la aprobación de la LMAD, sino otorgar un tiempo prudente que garantice la adaptación de las entidades territoriales a los nuevos desafíos de la gestión Multi-autonómica y Tetra (cuasi Penta)-gubernamental del territorio.
El Alto costo que (re) siente el Regimen Autonómico
El modelo de autonomía señalado por la CPE boliviana es una apuesta de avanzada para el contexto latinoamericano en su variante de Estado no federal, además del reconocimiento novedoso a diferentes formas de organización territorial de acuerdo a normas y procedimientos propios vía las Autonomías Indígena Originario Campesinas.
Importantes avances políticos, institucionales y culturales, pero también con un alto costo financiero a pagar, para un país pobre y con una hacienda pública débil, dado su tradicional, precario y primario modelo de financiamiento que, como es bien conocido, es altamente dependiente de la explotación de minerales e hidrocarburos.
La implementación del Régimen de Autonomías es todo un desafío para el Estado boliviano, no sólo por la demanda de mayores capacidades políticas, de administración y de coordinación sobre el territorio, sino fundamentalmente por las limitaciones estructurales que afectan a su financiamiento. Esta situación se ve dificultada por el insuficiente desarrollo del régimen fiscal para las autonomías, al parecer, no coincidente con el “tamaño” ampliado del Estado, sus nuevas responsabilidades y la multiplicación de actores territoriales que ella instituye.
Aspecto nada soslayable para un Estado tradicionalmente deficitario que, a partir de este año 2010, vuelve a su estado casi natural de acceder al endeudamiento como medio para cerrar la brecha financiera, lo cual se corrobora por el reciente crédito concedido por el BID para pagar, inclusive, el Bono Juana Azurduy; es decir, compromisos de gasto corriente –rígido- terminan siendo cubiertos con deuda externa.
El costo del sobredimensionamiento del Estado ya se empieza a sentir, el ejemplo claro de ello es la obligación que ha adquirido el Gobierno Nacional, a partir de lo dispuesto en la reciente Ley Transitoria de Autonomías, al transferir más $us.70 millones por regalías hidrocarburíferas sin ninguna responsabilidad de gasto a la región del Gran Chaco. Determinando además, el aumento del margen de gasto de funcionamiento de los Gobiernos Departamentales en un 2% adicional. Éstas son las reales implicaciones fiscales de mantener cinco gobiernos en un mismo territorio; sin duda, una situación insostenible en el tiempo, que podría situar a Bolivia, nuevamente, en el penoso escenario de postularse próximamente a un HIPC III o IV para recibir la condonación de su deuda externa ya que la interna no se acoge a este beneficio.
En teoría, más autonomía representa el achicamiento y especialización del Gobierno Central. Sin embargo, se observa un crecimiento simultáneo tanto de éste (las instituciones públicas crecieron de 473 a 519 entre el 2005 y el 2010), como de sus cuatro formas de autonomía. En consecuencia, el Estado central, paradójicamente, no se “achica” y crece igual (o más) que el resto de los niveles sub-nacionales. Al ser transferidas mayores competencias y financiamiento hacia los Gobiernos Autónomos, el Gobierno Central debería recogerse y concentrarse, fundamentalmente, en sus competencias (tanto privativas como exclusivas), en aquellos factores de orden institucional, gestión de políticas públicas y en la coordinación intergubernamental.
Desde hace más de 50 años las fuentes de financiamiento para el Estado continúan siendo las mismas (explotación de recursos naturales sin valor agregado); y las formas también (dependencia de los precios internacionales y no de la capacidad y tecnología en los procesos de producción).
Los costos crecientes que enfrentará el régimen de autonomías no solo se exteriorizarán en el crecimiento de la burocracia estatal –más cuerpos ejecutivos y legislativos, además de otros poderes jurisdiccionales autónomos, imprescindibles para su funcionamiento-, sino también en la construcción de más infraestructura, mayor equipamiento y mobiliario, más sistemas administrativos financieros y no financieros; sin descuidar el costo del diseño, la legislación, la reglamentación y operación multinivel, además de los costos impostergables de los consejos de coordinación intergubernamentales, por la amenaza latente del conflicto vía duplicidades y superposiciones interjurisdiccionales de una multiplicidad de gobiernos autónomos en un mismo territorio.
La clave consistirá no sólo determinar (o estimar) el costo del desmontaje, el diseño y, quizá el mayor, el costo que supone la implementación misma de las autonomías. Lo ideal para el diseño de un modelo fiscalmente acorde a un proceso autonómico, es una revisión a fondo, vía un pacto fiscal intergubernamental, no sólo del financiamiento de las autonomías, sino del sistema tributario en su conjunto. En ella, debería redefinirse la carga fiscal “correcta” en términos de equidad, que considere los aportes de los diferentes gobiernos, los departamentos y las personas, además de tomar en cuenta la forma en la cual van a financiar la prestación y calidad de los bienes y servicios públicos. Este acuerdo debería incluir, además otras medidas para la ampliación de la base y mejor fiscalización tributaria, materias que hasta hoy, desafortunadamente, han sido descuidadas.
Importantes avances políticos, institucionales y culturales, pero también con un alto costo financiero a pagar, para un país pobre y con una hacienda pública débil, dado su tradicional, precario y primario modelo de financiamiento que, como es bien conocido, es altamente dependiente de la explotación de minerales e hidrocarburos.
La implementación del Régimen de Autonomías es todo un desafío para el Estado boliviano, no sólo por la demanda de mayores capacidades políticas, de administración y de coordinación sobre el territorio, sino fundamentalmente por las limitaciones estructurales que afectan a su financiamiento. Esta situación se ve dificultada por el insuficiente desarrollo del régimen fiscal para las autonomías, al parecer, no coincidente con el “tamaño” ampliado del Estado, sus nuevas responsabilidades y la multiplicación de actores territoriales que ella instituye.
Aspecto nada soslayable para un Estado tradicionalmente deficitario que, a partir de este año 2010, vuelve a su estado casi natural de acceder al endeudamiento como medio para cerrar la brecha financiera, lo cual se corrobora por el reciente crédito concedido por el BID para pagar, inclusive, el Bono Juana Azurduy; es decir, compromisos de gasto corriente –rígido- terminan siendo cubiertos con deuda externa.
El costo del sobredimensionamiento del Estado ya se empieza a sentir, el ejemplo claro de ello es la obligación que ha adquirido el Gobierno Nacional, a partir de lo dispuesto en la reciente Ley Transitoria de Autonomías, al transferir más $us.70 millones por regalías hidrocarburíferas sin ninguna responsabilidad de gasto a la región del Gran Chaco. Determinando además, el aumento del margen de gasto de funcionamiento de los Gobiernos Departamentales en un 2% adicional. Éstas son las reales implicaciones fiscales de mantener cinco gobiernos en un mismo territorio; sin duda, una situación insostenible en el tiempo, que podría situar a Bolivia, nuevamente, en el penoso escenario de postularse próximamente a un HIPC III o IV para recibir la condonación de su deuda externa ya que la interna no se acoge a este beneficio.
En teoría, más autonomía representa el achicamiento y especialización del Gobierno Central. Sin embargo, se observa un crecimiento simultáneo tanto de éste (las instituciones públicas crecieron de 473 a 519 entre el 2005 y el 2010), como de sus cuatro formas de autonomía. En consecuencia, el Estado central, paradójicamente, no se “achica” y crece igual (o más) que el resto de los niveles sub-nacionales. Al ser transferidas mayores competencias y financiamiento hacia los Gobiernos Autónomos, el Gobierno Central debería recogerse y concentrarse, fundamentalmente, en sus competencias (tanto privativas como exclusivas), en aquellos factores de orden institucional, gestión de políticas públicas y en la coordinación intergubernamental.
Desde hace más de 50 años las fuentes de financiamiento para el Estado continúan siendo las mismas (explotación de recursos naturales sin valor agregado); y las formas también (dependencia de los precios internacionales y no de la capacidad y tecnología en los procesos de producción).
Los costos crecientes que enfrentará el régimen de autonomías no solo se exteriorizarán en el crecimiento de la burocracia estatal –más cuerpos ejecutivos y legislativos, además de otros poderes jurisdiccionales autónomos, imprescindibles para su funcionamiento-, sino también en la construcción de más infraestructura, mayor equipamiento y mobiliario, más sistemas administrativos financieros y no financieros; sin descuidar el costo del diseño, la legislación, la reglamentación y operación multinivel, además de los costos impostergables de los consejos de coordinación intergubernamentales, por la amenaza latente del conflicto vía duplicidades y superposiciones interjurisdiccionales de una multiplicidad de gobiernos autónomos en un mismo territorio.
La clave consistirá no sólo determinar (o estimar) el costo del desmontaje, el diseño y, quizá el mayor, el costo que supone la implementación misma de las autonomías. Lo ideal para el diseño de un modelo fiscalmente acorde a un proceso autonómico, es una revisión a fondo, vía un pacto fiscal intergubernamental, no sólo del financiamiento de las autonomías, sino del sistema tributario en su conjunto. En ella, debería redefinirse la carga fiscal “correcta” en términos de equidad, que considere los aportes de los diferentes gobiernos, los departamentos y las personas, además de tomar en cuenta la forma en la cual van a financiar la prestación y calidad de los bienes y servicios públicos. Este acuerdo debería incluir, además otras medidas para la ampliación de la base y mejor fiscalización tributaria, materias que hasta hoy, desafortunadamente, han sido descuidadas.
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