El Alto costo que (re) siente el Regimen Autonómico

El modelo de autonomía señalado por la CPE boliviana es una apuesta de avanzada para el contexto latinoamericano en su variante de Estado no federal, además del reconocimiento novedoso a diferentes formas de organización territorial de acuerdo a normas y procedimientos propios vía las Autonomías Indígena Originario Campesinas.

Importantes avances políticos, institucionales y culturales, pero también con un alto costo financiero a pagar, para un país pobre y con una hacienda pública débil, dado su tradicional, precario y primario modelo de financiamiento que, como es bien conocido, es altamente dependiente de la explotación de minerales e hidrocarburos.

La implementación del Régimen de Autonomías es todo un desafío para el Estado boliviano, no sólo por la demanda de mayores capacidades políticas, de administración y de coordinación sobre el territorio, sino fundamentalmente por las limitaciones estructurales que afectan a su financiamiento. Esta situación se ve dificultada por el insuficiente desarrollo del régimen fiscal para las autonomías, al parecer, no coincidente con el “tamaño” ampliado del Estado, sus nuevas responsabilidades y la multiplicación de actores territoriales que ella instituye.

Aspecto nada soslayable para un Estado tradicionalmente deficitario que, a partir de este año 2010, vuelve a su estado casi natural de acceder al endeudamiento como medio para cerrar la brecha financiera, lo cual se corrobora por el reciente crédito concedido por el BID para pagar, inclusive, el Bono Juana Azurduy; es decir, compromisos de gasto corriente –rígido- terminan siendo cubiertos con deuda externa.

El costo del sobredimensionamiento del Estado ya se empieza a sentir, el ejemplo claro de ello es la obligación que ha adquirido el Gobierno Nacional, a partir de lo dispuesto en la reciente Ley Transitoria de Autonomías, al transferir más $us.70 millones por regalías hidrocarburíferas sin ninguna responsabilidad de gasto a la región del Gran Chaco. Determinando además, el aumento del margen de gasto de funcionamiento de los Gobiernos Departamentales en un 2% adicional. Éstas son las reales implicaciones fiscales de mantener cinco gobiernos en un mismo territorio; sin duda, una situación insostenible en el tiempo, que podría situar a Bolivia, nuevamente, en el penoso escenario de postularse próximamente a un HIPC III o IV para recibir la condonación de su deuda externa ya que la interna no se acoge a este beneficio.

En teoría, más autonomía representa el achicamiento y especialización del Gobierno Central. Sin embargo, se observa un crecimiento simultáneo tanto de éste (las instituciones públicas crecieron de 473 a 519 entre el 2005 y el 2010), como de sus cuatro formas de autonomía. En consecuencia, el Estado central, paradójicamente, no se “achica” y crece igual (o más) que el resto de los niveles sub-nacionales. Al ser transferidas mayores competencias y financiamiento hacia los Gobiernos Autónomos, el Gobierno Central debería recogerse y concentrarse, fundamentalmente, en sus competencias (tanto privativas como exclusivas), en aquellos factores de orden institucional, gestión de políticas públicas y en la coordinación intergubernamental.

Desde hace más de 50 años las fuentes de financiamiento para el Estado continúan siendo las mismas (explotación de recursos naturales sin valor agregado); y las formas también (dependencia de los precios internacionales y no de la capacidad y tecnología en los procesos de producción).

Los costos crecientes que enfrentará el régimen de autonomías no solo se exteriorizarán en el crecimiento de la burocracia estatal –más cuerpos ejecutivos y legislativos, además de otros poderes jurisdiccionales autónomos, imprescindibles para su funcionamiento-, sino también en la construcción de más infraestructura, mayor equipamiento y mobiliario, más sistemas administrativos financieros y no financieros; sin descuidar el costo del diseño, la legislación, la reglamentación y operación multinivel, además de los costos impostergables de los consejos de coordinación intergubernamentales, por la amenaza latente del conflicto vía duplicidades y superposiciones interjurisdiccionales de una multiplicidad de gobiernos autónomos en un mismo territorio.

La clave consistirá no sólo determinar (o estimar) el costo del desmontaje, el diseño y, quizá el mayor, el costo que supone la implementación misma de las autonomías. Lo ideal para el diseño de un modelo fiscalmente acorde a un proceso autonómico, es una revisión a fondo, vía un pacto fiscal intergubernamental, no sólo del financiamiento de las autonomías, sino del sistema tributario en su conjunto. En ella, debería redefinirse la carga fiscal “correcta” en términos de equidad, que considere los aportes de los diferentes gobiernos, los departamentos y las personas, además de tomar en cuenta la forma en la cual van a financiar la prestación y calidad de los bienes y servicios públicos. Este acuerdo debería incluir, además otras medidas para la ampliación de la base y mejor fiscalización tributaria, materias que hasta hoy, desafortunadamente, han sido descuidadas.